1、對 OTC 服務商進行監管的迫切需求
自香港特區政府於 2022 年 10 月發布《關於在香港發展虛擬資產的政策宣言》，香港政府正在努力逐步建立和完善虛擬資產交易監管體系。對於虛擬資產交易平台，其已建立並完善相應的發牌與監管制度，並由香港證券及期貨事務監察委員會（下稱“證監會”）。截止2022 年底，香港已有 OSL、HashKey 兩家持有牌照的虛擬資產交易平台。
直至 2023 年，香港並未建立以監管規制虛擬資產交易中扮演者重要角色的 OTC 服務商（即虛擬資產場外交易服務商）爲目的的相應專門的監管規則，而 OTC 服務商在香港有着較大的從業規模。根據相關數據，香港約有數百家實體和網絡運營的虛擬資產找換店。如果OTC 服務商缺乏監管，相應洗錢等犯罪行爲將層出不窮。同時，與應當對虛擬資產交易平台、穩定幣發行進行監管相似，香港相關政府部門也應對 OTC 服務商進行監管。
2、《虛擬資產 OTC 咨詢文件》出台的歷史背景
自 2022 年 12 月起，香港關於《打擊洗錢條例》未有任何新修訂之處。而在 2022 年前，香港特區對於其境內虛擬資產交易的監管僅以《證券及期貨條例》中提及的證券交易和提供自動化交易服務兩類受規管業務的牌照要求作爲規制依據。但因該條例適用範圍的的局限性（僅是針對於證券及期貨類型的產品而設立），在《打擊洗錢條例》修訂前，提供非證券型虛擬資產交易服務因此立法漏洞而不受限於上述牌照要求。
隨着 VASP 牌照制度自 2023 年的生效，港府也將提供非證券型虛擬資產交易服務納入其法律監管範圍，並通過相應條款作出具體規定：要求提供非證券型虛擬資產交易服務的相應中心化交易平台須持有由香港證監會頒發的虛擬資產服務提供商（VASP）牌照。因此，證監會就針對證券型虛擬資產交易的第 1 類受規管活動及第 7 類受規管活動牌照（下稱爲“1,7 號牌照”）及針對非證券型虛擬資產交易的 VASP 牌照頒布了《適用於虛擬資產交易平台服務提供者的指引》，對證券化和非證券化的虛擬資產實現了統一的監管標准。
3、《有關規管虛擬資產場外交易的立法建議》的公布
鑑於上文所提及的找換店及平台已初具規模，因此香港政府認爲有迫切必要將 OTC 服務商納入監管範疇，以對投資者提供保障，同時確保他們實施打擊洗錢及恐怖分子資金籌集的措施。
2024 年，香港特區政府以進一步修訂《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》爲目的，公布了《有關規管虛擬資產場外交易的立法建議》的公衆咨詢文件（即《虛擬資產 OTC 咨詢文件》），邀請公衆在 4 月 12 日前就該該文件項下的相關立法建議提出意見，從而設立由香港海關作爲監管機構的、新的虛擬資產場外交易服務提供者發牌制度，同時要求所有提供虛擬資產場外交易(OTC)服務的服務商須獲得香港海關頒發的相應牌照。本文件載述了部分立法建議的概念、框架及內容以向公衆咨詢，歡迎相關持份者提出具體而珍貴的意見，協助特區制訂相應立法細則。
二、香港出現大量涉 OTC 洗錢案件，監管 OTC 具有現實需求1、虛擬貨幣洗錢金額超 6 億案
2023 年，據香港警方公开的案件數據顯示，香港海關查獲一起洗錢金額超 6 億港元的洗錢案件，該犯罪集團一方面通過海外虛擬貨幣交易平台，將虛擬貨幣換成法定貨幣，並通過傳統銀行戶口將犯罪資金轉走；另一方面，該犯罪團夥先依據銀行卡進行款項收取，通過在香港購买金器和名貴手表等奢侈品從而進行轉售，再將轉售所得現金購买虛擬貨幣做二重清洗。
由於虛擬貨幣具有去中心化、匿名性等特點，利用虛擬貨幣進行洗錢的手段日益成爲OTC 等場外交易商進行洗錢的重要手段。大多犯罪違法分子會將贓款通過平台進行相應的OTC 交易或私下交易，從而將贓款匯入賣家账戶，在款項交收完畢後再通過 OTC 交易、地下錢莊、私下交易等兌換爲合法流通貨幣，這極大的增加了警方的破案難度。1
2、香港幣圈 13 億詐騙案
2023 年 9 月 13 日，香港證監會對 JPEX 及向香港公衆積極推廣 JPEX 的人士提出嚴肅警告，同時指出 IPEX 平台已經涉及找換店等至少 6 項可疑經營手法。據悉，獲悉，香港特區在執行幣圈交易所牌照制度後，香港相關監管部門至今只向 Harshkey 與 OSL 兩家機構發出了牌照，但類似於 JPEX 平台的許多未獲牌照的交易所仍活躍於香港市場。
根據證監會日前公开的材料數據顯示，JPEX 對外宣傳該平台活期理財產品，分別就以太坊、比特幣以及 USDT 美元穩定幣等提供年化 21%、20%以及 19%的收益。此說法並不可靠，但基於香港方便快捷的購买虛擬貨幣方式（即街邊隨處可見的虛擬貨幣找換店、OTC 店），普通零售公衆用戶僅需走進店鋪通過現金或者轉账即可快速購买虛擬貨幣，尤其是穩定幣USDT，而不需要在網上與陌生人進行交易。2
3、虛擬貨幣洗錢金額涉 12 億案
2021 年 7 月 15 日，香港特區政府網發布新聞公報稱，香港海關於瓦解一個疑似洗黑錢集團，涉案金額高達 12 億港元，共有 4 名犯罪嫌疑人被捕。這是海關首次偵破犯罪集團利用虛擬貨幣清洗黑錢的案件。
根據香港特區政府公布的信息數據顯示，涉案 4 人於 2020 年 2 月至 2021 年 5 月期間，利用 OTC 的監管漏洞，通過在香港多間銀行开設的帳戶及一個虛擬貨幣交易平台進行交易，共處理約 12 億港元涉及銀行匯款和虛擬貨幣的可疑款項。根據泰達幣（USDT）基於穩定價值貨幣美元（USD）的代幣 Tether USD，1USDT=1 美元的特點要素，用戶可以隨時使用 USDT與 USD 進行 1:1 兌換，該犯罪團隊以此爲媒介進行洗錢違法犯罪活動。與此同時，香港海關在搜查地點搜出大量銀行保安編碼器、電腦、移動電話及包括公司登記文件、銀行月結單及支票簿等大量文件在內的紙質記錄文件。3
4、虛擬貨幣場外交易洗錢案
2021 年 1 月 3 日，李先生成功與兩名東南亞买家當面交易價值 100 萬港元的比特幣。次日下午，該买家再次與李先生聯系，希望再進行交易價值高達 300 萬港元的比特幣。完成交易後，李先生通過網上戶口轉账 15 枚比特幣至指定账戶並受到了 360 萬港元現金作爲對價支付。
經香港警方調查後發現，該犯罪分子從 2020 年起利用 OTC 進行洗錢活動，並經網上交易平台牽线與類似买家成功進行 5 至 6 筆虛擬貨幣交易，共獲利 10 萬元港幣。4
三、文件重點內容
1、虛擬資產場外交易的定義和範圍
文件概括地將虛擬資產場外交易定義爲“通過互聯網、電話等方式進行的买賣虛擬貨幣等虛擬資產的行爲”，同時對場外交易的範圍進行了明確的規定：包括以業務形式提供任何虛擬資產的現貨交易服務以及通過實體店（包括自動櫃員機）或其他形式（如互聯網平台）提供任何虛擬資產的現貨交易服務，並在文件中明確排除了已獲得 VASP 牌照的交易平台。
其中的虛擬資產則沿用上述提及的 VASP 牌照下的定義，將大部分形式的加密保護數碼形式價值涵蓋在內，並同時排除了證券及期貨合約、數字貨幣、NFT 等。
2、監管機構的職責和權限
文件進一步明確指出了相應監管機構的職責和權限，及各地區金融監管部門的職責和協 作機制。同時，文件也將監管範圍中的牌照要求擴展至經營與積極推廣虛擬資產場外交易業務，證監會也於 2023 年 5 月公开對此要求與職責進行回應。5
值得注意的是，不同於 VATP 牌照的監管機構爲證監會，而轉由香港海關作爲虛擬資產OTC 牌照的發牌及監管機構，並有權對持牌人施加此監管機構認爲合適的條件，這主要因爲虛擬資產場外交易業務與 MSO 牌照下規管的貨幣兌換服務及匯款服務從業務存在一定相似之處。
3、風險防範措施
文件明確指出了一系列風險防範措施（如加強信息披露、建立風險評估機制、限制場外交易參與者的身份等）的重要性，以確保市場的穩定和投資者的權益。
文件的出台與香港《打擊洗錢條例》息息相關，故而爲保持對虛擬資產場外交易營運者與其他受監管實體的要求一致、防止洗錢犯罪的風險進一步擴大，該文件建議相應持牌人須遵守《打擊洗錢條例》附表 2 所規定的有關客戶盡職審查及備存記錄的規定。
4、業務範圍、法律責任和處罰措施
文件明確規定了虛擬資產 OTC 持牌人可以進行的活動範圍，同時對違法行爲的法律責任和處罰措施，包括對未經授權從事虛擬資產場外交易的機構和個人實施行政處罰、刑事處罰等。
虛擬資產 OTC 持牌人可以進行將現貨合資格虛擬資產轉換爲法定貨幣或將法定貨幣轉換爲現貨合資格虛擬資產的相應現貨交易服務活動6（目前而言僅能涉及以 BTC、ETH 爲代表的獲證監會發牌的虛擬資產交易平台上供零售投資者交易的代幣與獲香港金融管理局（金管局）發牌的發行人所發行的穩定幣的場外交易業務活動）。而不可以進行須申請 VATP 牌照、MSO 牌照、TCSP 牌照等方可進行的類似活動。
在對業務範圍進行具體而明確的規定的同時，也對罰則進行了具體規定，對涉及的欺詐欺騙行爲、未持牌照、違反法規條例具體規定等違法行爲根據其不同的嚴重與惡劣程度作出了行政罰則、罰款港幣 5 萬元至 1000 萬元、監禁 6 個月至 10 年等不等的處罰。
5、牌照有效期
文件的論述部分提及香港現今虛擬資產市場的迅猛變化，並以此爲依據提出香港海關關長定期檢查虛擬資產場外交易營運者的資格和能力的合理性與必要性，從而提出虛擬資產OTC 牌照有效期爲兩年，持牌人可申請續期兩年的建議,這跟 VATP 牌照無期限要求存在不同。
6、OTC 服務商錢包的具體認證
爲進一步加強對 OTC 服務的監管，降低因虛擬資產匿名性而滋生的洗錢等犯罪風險，文件要求虛擬資產 OTC 牌照持有人必須向海關關長登記其全部以營運爲用途的錢包，且應確保此錢包名單不斷更新。同時，OTC 服務商在其提供服務的過程中，應當對客戶的錢包進行核查，確保是該錢包爲相關客戶能提供擁有及/或管控證明的錢包，並只能將虛擬資產從其已登記的錢包轉移到上述已通過證明的錢包。
此外，根據該文件項下的具體要求，OTC 服務商在條例規定的 KYC 階段就應對客戶使用的錢包進行所有權確認，包括但不限於要求客戶完成微支付測試，即確認在把極少量虛擬資產轉入指定錢包後可要求客戶轉回等具體確認措施。
7、牌照申請資格
一方面，文件規定了虛擬資產 OTC 牌照申請的本地要求，即在香港成立並擁有固定營業地點的公司，或依據香港相關公司條例注冊的非香港公司。該條件不僅與 VATP 牌照的申請人資格要求一致，也爲香港之外的地區在香港持牌並爲香港民衆提供 OTC 服務創造了可能性。這也就意味着，在香港境內以實體店形式經營的申請人應向香港海關提供其擁有合適的經營場所的證據，而以互聯網爲媒介的其他非實體店形式經營的申請人則應當提供其在香港境內的管理人員的辦公場所或通訊地址及在香港本地存儲的账簿等紙質資料。
另一方面，文件規定了虛擬資產 OTC 牌照申請的適格人選要求，即必須符合法定的適當人選准則，包括但不限於申請人、其董事及最終擁有人是否曾因洗錢或其他嚴重罪行被定罪，是否曾因詐騙、貪污或不誠實行爲被定罪，是否曾牽涉於任何破產或清盤程序，是否曾未能遵守打擊香港公布並生效的包括洗錢及恐怖分子資金籌集在內的法律規定。
同時，OTC 服務商仍應滿足委任一名洗錢報告主任以及一名合資格的合規主任、建立良好的企業管治架構、員工須具備與虛擬資產有關的知識和經驗、妥善備存交易和資金流向記錄等一系列有利於香港政府對 OTC 服務充分監管的要求，從而實現出現問題時監管機構能比較迅速的採取調查取證和處理等措施。
8、提供過渡安排
基於協助在香港經營虛擬資產 OTC 服務者過渡至新發牌制度發行實施的目的，文件建議爲相應服務提供商提供六個月的過渡期，提供了兩種過渡方案，並就採用何種過渡期安排徵詢公衆意見。
方案 1—不設「被當作已獲發牌」安排：設有六個月過渡期。在過渡期間，OTC 需在過渡期开始的三個月向海關關長提交牌照申請，會獲准營業至過渡期結束，過渡期結束後如需繼續營業，需獲得牌照許可。
方案 2—設有「被當作已獲發牌」安排：設有六個月過渡期，在過渡期間，OTC 需在過渡期开始的三個月向海關關長提交牌照申請，會獲准營業至過渡期結束，對於獲得海關關長指明要求的人會獲發被當作的牌照，以在過渡期結束的期間繼續運營，直至海關關長就牌照申請作出最終決定。
可見兩個方案還是還是存在一定差別，一般而言方案提供臨時牌照的方式可能更加符合OTC 商營運的現實需求。
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