財經事務及庫務局（財庫局）和香港金融管理局（金管局）12 月 27 日聯合發表公衆咨詢文件，就有關監管穩定幣發行人的立法建議收集意見。

財經事務及庫務局（財庫局）和香港金融管理局（金管局）12 月 27 日聯合發表公衆咨詢文件，就有關監管穩定幣發行人的立法建議收集意見。

因應穩定幣在 Web3 和虛擬資產生態系統中的重要角色，而傳統金融體系與虛擬資產市場之間的聯系亦越趨緊密，政府認爲有需要就法幣穩定幣發行人設立監管制度。隨着虛擬資產越趨普及，通過風險爲本和靈活的方式監管法幣穩定幣發行人，可適當地管理潛在的貨幣與金融穩定風險，並提供具透明度和合適的規限。

立法建議已考慮到金管局在去年發布的《加密資產和穩定幣的討論文件》所收集到的市場和公衆意見、與持份者的持續討論、本地的市場情況和需要，以及相關國際標准。其重點如下：

（一）透過引入新法例實施發牌制度，要求所有符合條件的法幣穩定幣發行人須獲取金融管理專員發出的牌照;

（二）規定只有指定持牌機構可以提供購买法幣穩定幣的服務，而只有由持牌發行人所發行的法幣穩定幣可售予零售投資者;

（三）禁止推廣：

（i） 非持牌發行人的法幣穩定幣發行;

（ii） 非指定持牌機構所提供的購买法幣穩定幣的服務;

（四）賦予當局所需權力，因應虛擬資產市場的快速變化調整受監管穩定幣及活動的範圍;

（五）提供過渡安排，以促進監管制度順利施行。

金管局亦將推出「沙盒」安排，向有意並已有具體計劃在香港發行法幣穩定幣的發行人傳達監管期望和提供合規指引，同時收集他們對擬議監管要求的意見，以促進後續監管制度的落實，以及確保制度切合監管目標。「沙盒」相關詳情將另行公布。

財庫局局長許正宇表示：「隨着今年六月起實施虛擬資產交易平台發牌制度，監管法幣穩定幣發行人的立法建議是促進香港 Web3 生態系統發展的又一重要舉措。有關發牌、監管和執法安排的落實，可以妥善管理與香港穩定幣發展相關的實際和潛在風險，並與國際標准保持一致。」

金管局總裁余偉文表示：「我們支持金融創新，同時亦認爲需要制訂必要的監管規限和標准，以推動虛擬資產生態系統的長遠、可持續和負責任發展。因此，我們在展开公衆咨詢的同時將推出’沙盒’安排，以此渠道讓金管局和有意在香港开展穩定幣發行業務的市場參與者交流意見，以促進監管制度的落實。」

立法方式

1. 經衡量以修訂《打擊洗錢條例》、《支付條例》及訂立新法例的方式引入建議監管制度後，財庫局與金管局基於以下考量建議訂立新法例：

(a) 穩定幣和儲值支付工具的特點可能各有不同。因此，另行訂立法例監管法幣穩定幣發行人，較把相關監管制度並入《支付條例》合宜。

(b) 以新法例來應對像穩定幣這類尚在萌芽階段的範疇似乎較爲適合。如有需要時，新法例亦可以作爲未來擴展監管制度至其他虛擬資產活動的基礎。

2. 現建議先將法幣穩定幣發行人納入金管局的監管範圍。隨着市場與國際監管討論持續演變，政府會繼續與其他金融監管機構合作，評估其他虛擬資產和活動的風險並考慮其被納入監管的需要。

3. 財庫局與金管局亦注意到在建議法幣穩定幣發行人監管制度下，受監管的發行活動可能與香港其他金融監管制度重疊。爲免使法幣穩定 幣發行人受多個監管制度監管，現建議持牌發行人的法幣穩定幣發行將從某些監管制度排除，例如適用於證券（包括集體投資計劃）及儲值支付工具的監管制度。

法幣穩定幣發行人監管框架

1. 法幣穩定幣發行人發牌制度

1.1 現建議在新的法幣穩定幣發行人發牌制度下，除非是持有金融管理專員批出牌照的公司，否則任何人不得：

(1) 在香港發行或顯示自己發行法幣穩定幣;

(2) 發行或顯示自己發行宣稱或看來是與港元維持相對穩定價值的穩定幣;

(3) 向香港公衆人士積極推廣其法幣穩定幣的發行。

2. 發牌准則及條件

2.1 儲備管理及穩定機制

(a) 全額儲備支持：法幣穩定幣發行人必須確保法幣穩定幣的儲備資產總值在任何時候都至少相等於流通法幣穩定幣的面額。考慮到在缺乏具價值的儲備資產的情況下，發行以套戥或算法得出其價值的法幣穩定幣，維持穩健的穩定機制存有根本的困難，該等發行人不會獲得發牌。

(b) 投資限制：儲備資產必須優質、具高流動性，並只涉及極少市 場、信用及集中風險。儲備資產的計值貨幣應與法幣穩定幣所參考的貨幣對應，而在個別獲金融管理專員批准的情況下，將被容許有適當彈性。在決定儲備資產的配置時，法幣穩定幣發行人應考慮有關資產的流動性需要和如何在管理儲備資產及進行有關投資時確保能夠符合有關需要。金融管理專員須能確信法幣穩定幣發行人建議投資的資產種類和配置爲適當。因此，發行人需要制定投資政策，並隨着法幣穩定幣業務逐步發展，適時檢討其投資政策。

(c) 分隔及保管儲備資產：法幣穩定幣發行人應制定有效的信托安排，以確保儲備資產與其他資產分隔保管，並用作滿足贖回要求，以及在該發行人一旦無力償債時，確保用戶對儲備資產的法定權利及優先索償權。發行人必須於持牌銀行，或在金融管理專員滿意的安排下，於其他托管人設立獨立账戶以管理儲備資產。作爲內部管控措施及程序的一部分，發行人必須制定有效的內部管控措施及程序，保障儲備資產免受運作風險所影響（包括盜竊、欺詐及挪用的風險）。

(d) 風險管理及控制程序：法幣穩定幣發行人必須制定健全政策、指引及管控措施以妥善管理所有有關儲備資產管理的投資風險，並確保有足夠資金及流動資產應付流通法幣穩定幣的贖回要求。該發行人必須採取全面的流動性風險管理措施，當中明確訂明應付大規模贖回（即擠提或流動性受壓情境）的策略及執行工具。該發行人亦應定期進行壓力測試，以監察儲備資產的充足性和流動性。

(e) 披露及匯報：法幣穩定幣發行人必須定期向公衆披露流通法幣穩定幣的總額、儲備資產的市值及儲備資產的組成。發行人必須經咨詢金融管理專員的意見後，委聘合資格的獨立審計師核證其：（i）儲備資產組成及市值；（ii）流通法幣穩定幣面額; （iii）於核證涵蓋期最後一個工作天儲備資產是否足以完全支持流通法幣穩定幣的價值，並具有充足流動性；以及 （iv）是否已完全符合金融管理專員對其儲備資產管理所制定的條件。現建議發行人最少每日披露流通法幣穩定幣的總額及儲備資產的市值、最少每星期披露儲備資產的組成，以及最少每月由合資格的獨立審計師進行有關核證。

(f) 禁止支付利息：來自儲備資產的任何收入或損失，包括但不限於利息、股息或資本收益或損失，均歸於發行人所有。參考國際監管做法，法幣穩定幣發行人不得向法幣穩定幣用戶支付利息。

(g) 有效的穩定機制：無論法幣穩定幣的穩定機制的具體操作程序是否由第三方執行，發行人必須對其發行的法幣穩定幣的穩定機制的有效運行負最終責任。

2.2 贖回要求

2.2.1 法幣穩定幣用戶應有權向法幣穩定幣發行人按面額贖回法幣穩定幣，並對儲備資產有索償權（及在發行人不能履行其贖回義務時，對發行人有索償權）。贖回要求必須在不附帶不合理費用以及在合理時間內獲得處理。該發行人不得對贖回施加不合理的條件（例如非常高的最低門檻數額）。贖回費用必須向用戶清楚傳達，並且應合乎比例，不應高至變相阻止用戶贖回。該發行人在履行贖回要求時須以其所參考的一種或多種法幣進行支付。

2.2.2 當法幣穩定幣用戶無法透過其他渠道把法幣穩定幣兌換成一種或多種法定貨幣（例如因中介人或基建運作受阻），發行人必須確保直接向用戶在合理時間內按面額提供贖回。

2.2.3 發行人必須制定及維持應變計劃，以備一旦其無法履行贖回要求時（包括當發行人的牌照被暫停或撤銷時），仍能讓用戶以有序方式贖回法幣穩定幣。

2.3 業務活動的限制

2.3.1 法幣穩定幣發行人在开始任何新業務前須得到金融管理專員批准。該發行人亦須進行風險評估並證明其有足夠資源投放於法幣穩定幣的發行及維持其運作，以及新業務不會爲其帶來額外風險，並有風險管控措施確保新業務活動不會影響其履行發行人職能的能力。

2.3.2 發行人可獲得批准，進行附屬或附帶於發行法幣穩定幣的活動，例如爲其發行的法幣穩定幣提供錢包服務，以使發行及贖回過程更便利。在提供該等錢包服務時，發行人應就分隔及保管用戶資產，以及用戶資產提存制定相應政策及程序。

2.3.3 爲免生疑問，發行人不應該進行借貸和財務中介的活動，亦不應進行其他受規管活動，例如《證券及期貨條例》（第 571 章）、《強制性公積金計劃條例》（第 485 章）或《保險業條例》（第 41 章）列明的受規管活動。

2.4 在香港有實體公司和辦事處

法幣穩定幣發行人必須是根據香港法律成立的公司，並在香港設有注冊辦事處。其行政總裁、高級管理團隊及主要人員必須常駐香港並對其法幣穩定幣的發行及相關活動實施有效管控。此要求將讓金融管理專員能對此類實體進行有效監管。

2.5 財政資源要求

2.5.1 法幣穩定幣發行人必須具備充足財政資源以經營法幣穩定幣發 行業務，包括達到最低繳足股本的要求。此項規定的目的是確保該發行人有足夠財政資源來維持發行人的營運及作爲虧損的緩衝。我們參考國 際監管做法後，建議最低繳足股本爲 25,000,000 港元，或流通法幣穩定幣面額的一個固定百分比，以較高者爲准。我們建議該固定百分比定爲 2%。

2.5.2 若金融管理專員認爲有需要，亦可透過制度下的發牌條件對發行人實施較高水平的已繳股本規定。

2.6 披露要求

2.6.1 法幣穩定幣發行人必須發布白皮書，以披露有關該發行人的一般資料、法幣穩定幣用戶的權利與責任、法幣穩定幣穩定機制、儲備資產管理安排，以及所採用的技術及風險。發行人必須在發布白皮書及其他相關刊物前通知金融管理專員。

2.6.2 法幣穩定幣發行人必須披露贖回政策，清楚訂明贖回程序、贖回時限、適用費用，以及法幣穩定幣用戶就贖回所享的權利。

2.7 管治、知識及經驗

法幣穩定幣發行人的控權人、行政總裁及董事必須爲適當人選，而該等人士的委任，以及發行人所有權或管理層的變動，均須事先獲得金融管理專員批准。另外，發行人必須爲高級管理層的委任設立周全的管控制度，以及一個穩健的企業管治架構，並由具備所需知識與經驗的人員以有效地履行職責。

2.8 風險管理規定

法幣穩定幣發行人必須爲其營運制定適當的風險管理程序及措施。這些措施包括足夠的保安及內部管控措施，確保數據及系統的安全性及完整性;有效的欺詐監察及偵測措施;科技風險管理措施;穩健的應變安排，以應對業務運作受阻的情況;以及其他與業務規模和復雜程度相稱的營運及保安措施等。該發行人亦應時常進行風險評估（至少每年一次），確保內部管控措施、風險管理及管治程序健全及有效。

2.9 審計規定

法幣穩定幣發行人須每年向金融管理專員提交經審計的財務報表。若金融管理專員要求，該發行人必須提交由外聘獨立審計師及評估人擬備的報告，確認法幣穩定幣發行業務的有效管理及穩健營運，例如該發行人是否在儲備資產管理、網絡安全，以及「智能合約」穩健性方面有充足的管控制度。

2.10 打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定

法幣穩定幣發行人須確保法幣穩定幣發行的設計和實施備有健全和適當的管控制度，以防止及打擊可能涉及洗錢及恐怖分子資金籌集的活動。發行人須設有健全和適當的管控制度，以確保該公司符合《打擊洗錢條例》下適用的條文，以及金融管理專員爲防止、打擊或偵測洗錢或恐怖分子資金籌集而以規則、規例、指引或其他形式公布的措施。有關規定包括但不限於在發行和贖回法幣穩定幣時對客戶進行充足的客戶盡職審查措施、交易監察及有關電傳轉账的規定（「轉账規則」），以符合財務行動特別組織的標准及《打擊洗錢條例》下的要求。

3. 其他發牌事項

3.1 申請牌照的資格

現建議所有實體，只要能夠符合發牌准則及條件，均有資格申請法幣穩定幣發行人牌照。牌照申請人需要通過嚴格的審批程序，其中需要證明其符合包括但不限於載於上述的發牌准則及條件。

考慮到持牌銀行已經須遵守嚴格的審慎監管規定而且受金融管理專員持續的全面監管，我們建議發牌准則（c）業務活動的限制、（d）在香港有實體公司和辦事處及（e）財政資源要求不適用於本身爲持牌銀行的法幣穩定幣發行人，因持牌銀行已在這些方面受銀行監管制度監管。

3.2 持續發牌條件

除訂立發牌准則外，我們建議賦予金融管理專員權力訂定、修改或取消法幣穩定幣發行人的持續發牌條件。金融管理專員將視乎必要性訂定該等條件。例如，該等條件可以包括對儲備資產的要求及對發行人可提供服務類別的限制。

3.3 發行多於一種法幣穩定幣

我們建議法幣穩定幣發行人在其牌照下發行任何新的法幣穩定幣前，需要獲得金融管理專員批准。此項規定的目的是確保新的法幣穩定幣不會影響現有法幣穩定幣的運作。

3.4 开放式牌照

我們建議將法幣穩定幣發行人牌照訂爲开放式牌照，只要持牌發行人繼續營運，亦未被金融管理專員撤銷其牌照（例如由於違規或發行人停止營運），其牌照即繼續有效。

3.5 持牌人登記冊及牌照費用

我們建議法幣穩定幣發行人必須在任何廣告物品及其提供予客戶的任何軟件應用程序上展示其牌照號碼，以令公衆知悉其持牌狀況。金融管理專員會備存持牌人的中央紀錄冊供以公衆人士查閱。

我們建議賦予金融管理專員權力每年向法幣穩定幣發行人（包括本身爲持牌銀行的持牌人）徵收牌照費。

4. 法幣穩定幣的托管及購买服務

有持份者認爲虛擬資產的托管及購买服務應受特定的監管。財庫局、金管局與證監會將緊密合作，評估有關服務的合適監管模式。

就提供購买法幣穩定幣的服務而言，我們認爲涉及由非獲發 牌發行人所發行的法幣穩定幣的風險並不透明，因此上述法幣穩定幣不適合社會大衆使用。爲保障法幣穩定幣用戶，現建議只有獲發牌的法幣穩定幣發行人、認可機構、持牌法團及持牌虛擬資產交易平台可以在香港提供購买法幣穩定幣的服務，或積極向香港公衆人士積極推廣有關服務。認可機構、持牌法團及持牌虛擬資產交易平台在提供該服務時，如有關法幣穩定幣是由非獲發牌發行人所發行，則只可售予專業投資者，並須清楚列明該法幣穩定幣不是由獲發牌法幣穩定幣發行人發行。

5. 觸犯條例與制裁

建議刑事罪行制裁機制可以遏止業界參與者發生類似的觸犯條例事件。相關的罪行包括無牌在香港發行或顯示自己發行法幣穩定幣、發行或顯示自己發行港元穩定幣、向香港公衆人士積極推廣其法幣穩定幣的發行，以及發出廣告推廣非獲發牌發行人的法幣穩定幣發行、拒絕應金融管理專員要求出示文檔、向金融管理專員提供虛假資料或在文檔中作出虛假條目、違反金融管理專員就法幣穩定幣發行人發牌制度發出的其他條件等。根據我們現時的建議，只有第 7 節所列出的持牌機構才可以在香港提供購买法幣穩定幣的服務，因此除非是第 7 節所列出的持牌機構，否則在香港提供購买法幣穩定幣的服務即屬違法，而發出廣告推廣並非第 7 節所列出的持牌機構所提供的購买法幣穩定幣的服務亦屬違法。在釐定建議監管制度下適用於有關觸犯條例的罰款額及監禁刑期時，我們將參考《打擊洗錢條例》、《銀行業條例》、《支付條例》及《證券及期貨條例》相關條款。

此外，我們認爲應在建議監管制度引入一系列民事及監管制裁實施懲罰制度，讓金融管理專員可因應違反事項的嚴重程度及持續時間考慮適當懲罰。建議中的民事及監管制裁包括以下各項：

(a) 發出告誡、警告、譴責、採取指明行動的命令；監管制裁包括臨時性吊銷牌照、吊銷牌照、撤銷牌照，或以上措施的組合；

(b) 不多於 $10,000,000 港元，或相當於因違規而獲取利潤金額或避免損失金額 3 倍的罰款，當中以較高者爲准；或 (c) 以上措施的組合。

原文鏈接：

https://www.info.gov.hk/gia/general/202312/27/P2023122700267.htm

https://www.fstb.gov.hk/fsb/tc/publication/consult/doc/Stablecoin_consultation_paper.pdf